題要：我國(guó)戶籍制度改革出現(xiàn)新動(dòng)向，近期珠三角多市紛紛取消積分入戶，降低落戶門檻。今年3月1日，制造業(yè)名城廣東東莞市宣布，取消實(shí)施近8年的積分制入戶政策，代之以“兩個(gè)五年”(在東莞社保滿5年且居住證滿5年)入戶新政，并大幅放寬新生代農(nóng)民工、技術(shù)工人等8類人的入戶限制。消息在“新莞人”群體中激起了漣漪——這座城市能讓他們?nèi)霊舭簿印⒄业?ldquo;夢(mèng)中的橄欖樹”嗎?城市間日趨激烈的“搶人”大戰(zhàn)中，戶籍政策能否成為勝出的關(guān)鍵“砝碼”?近日，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)-中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者在東莞實(shí)地走訪，調(diào)查吸引人才入戶的實(shí)際情況——

致力于打造“技能人才之都”的東莞市期待能吸引更多技術(shù)技能人才入戶。圖為2018年東莞市春風(fēng)行動(dòng)招聘會(huì)現(xiàn)場(chǎng)。 經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)-中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 鄭 楊攝

“不要問我從哪里來，我的故鄉(xiāng)在遠(yuǎn)方。為了夢(mèng)中的橄欖樹……”晚風(fēng)吹拂的廣東東莞市中心廣場(chǎng)上傳來彈唱聲，吸引了許多故鄉(xiāng)在遠(yuǎn)方的“新莞人”駐足。3月1日，制造業(yè)名城東莞宣布取消實(shí)施近8年的積分制入戶政策，代之以“兩個(gè)五年”(在東莞社保滿5年且居住證滿5年)入戶新政，并大幅放寬新生代農(nóng)民工、技術(shù)工人等8類人的入戶限制。不只是東莞，近期珠三角多市紛紛取消積分入戶，降低落戶門檻，成為我國(guó)戶籍制度改革進(jìn)程中頗具風(fēng)向標(biāo)意義的事件。

隨著我國(guó)戶籍制度改革的深化，近5年來已有8000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民，今年還將有1300萬人進(jìn)城落戶。這些珍貴的“紅利”流向何處，決定著很多城市的未來。在城市間日趨激烈的“搶人”大戰(zhàn)中，戶籍政策能否成為勝出的關(guān)鍵“砝碼”?東莞，一個(gè)依靠外來人口從農(nóng)業(yè)縣蛻變?yōu)?ldquo;國(guó)際制造中心”的城市，其戶籍政策的變遷和對(duì)城市發(fā)展的影響值得探究。

“積分入戶”融化“戶籍堅(jiān)冰”

出臺(tái)企事業(yè)人才入戶暫行規(guī)定;對(duì)積分入戶的操作辦法實(shí)行優(yōu)化;推出“1+2”人才入戶政策;探索將員工入戶的決定權(quán)下放給企業(yè)……積分入戶在一定歷史時(shí)期完成了自己的使命

馬桂清，東莞南城區(qū)一家大型磁電廠女工，兩年前以積分入戶方式落戶東莞，從而順利將女兒鴻燕送入東莞市第四高中，享受優(yōu)質(zhì)的公辦教育。

“1990年我還是小姑娘的時(shí)候就從廣西農(nóng)村來東莞打工了，但很多年里我從來沒關(guān)注過戶籍政策。”馬桂清告訴記者。在她看來，東莞只是賺錢的地方，戶口是本地人才有的“奢侈品”，政策再怎么變都與她無關(guān)。直到2016年女兒面臨升高中，只有“入戶”這一條入讀公辦高中的途徑，她才去詳細(xì)了解已實(shí)施數(shù)年的“積分入戶”政策，掐指一算，單在廠里繳的16年社保，已足夠入戶分值了。

“這幾年廠里不少同事都通過積分入戶落戶東莞。”馬桂清說。東莞市人力資源局提供的數(shù)據(jù)顯示：從2010年積分制入戶實(shí)施起，截至今年2月27日，該市共有4.9萬人獲得積分入戶資格，加上隨遷家屬6.4萬人，共11.33萬人通過該途徑入戶。

放在東莞龐大的外來人口基數(shù)下，這個(gè)數(shù)目本身并不驚人。東莞是本外地人口倒掛嚴(yán)重的城市，2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，該市常住人口為822.48萬人，其中戶籍人口僅181.77萬人。積分制入戶對(duì)于這座城市的意義在于，它首次打破了“戶籍堅(jiān)冰”，讓各類外來務(wù)工者都能看到進(jìn)城的希望。

“積分入戶，設(shè)置了學(xué)歷、技能、參保年限、納稅情況等一系列積分項(xiàng)目，總積分達(dá)到一定的分值，即可入戶。無論是技術(shù)、技能型人才、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者，還是在莞穩(wěn)定就業(yè)居住的普通工人都可落戶。”東莞市人力資源局人才入戶管理科科長(zhǎng)艾民告訴記者。

梳理東莞市戶籍政策的變遷史，積分入戶的實(shí)施雖經(jīng)波折，但無疑是東莞戶籍制度改革真正走向深水區(qū)的標(biāo)志。

早在2007年，東莞出臺(tái)企事業(yè)人才入戶暫行規(guī)定，首次打開了外來人口入戶東莞之門，但因門檻高、范圍窄，效果有限。

2010年9月，東莞首次出臺(tái)積分制入戶辦法，被媒體稱為東莞入戶政策“二度破冰”。啟動(dòng)短短兩個(gè)多月就有7749人參加申請(qǐng)，最終有5354人獲入戶資格，連隨遷人員在內(nèi)共10854人入戶東莞。然而，好景不長(zhǎng)，隨后幾年，雖然東莞不斷對(duì)積分入戶的操作辦法實(shí)行優(yōu)化，但效果并不理想。2013年全年積分入戶總數(shù)也未超過2010年兩個(gè)多月內(nèi)入戶的人數(shù)。

2014年4月份，東莞全面梳理整合過去出臺(tái)的所有人才入戶政策，推出了“1+2”人才入戶政策——外來務(wù)工人員可通過條件準(zhǔn)入或積分入戶兩種途徑入戶。其中，條件準(zhǔn)入的主要目標(biāo)是吸引學(xué)歷型、技能型人才，對(duì)符合10類人才準(zhǔn)入條件者實(shí)行“即來即辦”。積分入戶分?jǐn)?shù)線則從130分降低至100分，主要目標(biāo)是吸納已在該市穩(wěn)定就業(yè)生活的存量人口。當(dāng)年下半年，入戶人數(shù)開始出現(xiàn)較大增長(zhǎng)。

從2016年1月1日起，東莞人才入戶政策進(jìn)入“1+3”時(shí)代。在條件準(zhǔn)入、積分入戶的基礎(chǔ)上，新增企業(yè)自評(píng)人才入戶，首次探索將員工入戶的決定權(quán)下放給企業(yè)。該政策因順應(yīng)了企業(yè)在轉(zhuǎn)型升級(jí)攻堅(jiān)期吸引和留住人才的需求而備受歡迎，至今共有1800多名企業(yè)技術(shù)和管理人才經(jīng)此途徑入戶。

“積分入戶政策的實(shí)施，從社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)來說，加快了異地務(wù)工人員的市民化進(jìn)程，培育了群體認(rèn)同感和歸屬感;從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來看，有利于吸納各類人才落戶東莞，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了源源不斷的智力支持。”東莞市人力資源局黨組成員周雪萍這樣總結(jié)。

“在科研上，我認(rèn)為積分是最公平的，因?yàn)橛枚康姆绞阶钅荏w現(xiàn)公平性。”長(zhǎng)期研究并推動(dòng)積分制政策實(shí)施的廣東省社會(huì)科學(xué)院研究員鄭梓楨曾在接受媒體采訪時(shí)表示。他認(rèn)為，積分制所解決的問題，是在有限資源下如何實(shí)現(xiàn)公平分配。不過，他也表示，制定者都知道積分入戶政策不可能永久，只能存在于一個(gè)歷史時(shí)期，隨之而來的將是門檻更低范圍更廣的入戶政策。

廣西農(nóng)村戶籍的吳海貞希望一年后能通過東莞剛剛實(shí)施的“兩個(gè)五年”入戶新政落戶，讓正在上幼兒園中班的兒子大寶(圖中)將來進(jìn)入當(dāng)?shù)毓k小學(xué)。　經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)-中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 鄭 楊攝

入戶新政搶占“第一資源”

技能人才需求在不斷增加。人才“第一資源”短缺問題亟待解決。“兩個(gè)五年”入戶新政體現(xiàn)了“安居樂業(yè)”“人才優(yōu)先”的價(jià)值導(dǎo)向

“兩個(gè)五年”入戶新政實(shí)施的消息，讓在福奈特洗衣店工作的吳海貞著實(shí)高興。再有一年，她就能跨過門檻入戶，讓正讀幼兒園的小兒子進(jìn)公立小學(xué)享受義務(wù)教育。她的大女兒在東莞一家私立小學(xué)讀書，每年高達(dá)2萬多元的學(xué)費(fèi)占去了她一半的收入。

新政也讓在獵頭公司工作的“90后”湖北姑娘楊斐然將“入戶”提上了日程。對(duì)照新頒布的“寬松版”人才入戶準(zhǔn)入“12條”，她發(fā)現(xiàn)其中有兩三條自己都有可能符合條件。“比如我有人力資源師證，有非全日制本科和全日制大專學(xué)歷，也交了幾年社保，等新政細(xì)則一出來我就去試試。”她告訴記者，急著入戶是因?yàn)?ldquo;限購(gòu)”正嚴(yán)，她和男友正談婚論嫁，男友希望她能在婚前入戶，獲得買房資格，兩人合力在市區(qū)買上一套房作為婚后的小窩。

事實(shí)上，已經(jīng)來莞六七年的吳海貞和楊斐然在“積分入戶”時(shí)代也是有機(jī)會(huì)的，但復(fù)雜的積分方式、漫長(zhǎng)的積分周期讓她們望而生畏。“獻(xiàn)一次血積幾分、做一次義工積幾分，工作那么忙，哪有空算計(jì)這些。”楊斐然說。

“簡(jiǎn)單、給力”的入戶新政因何出臺(tái)?從不關(guān)心政策的馬桂清覺得這是“明擺著的”：“我們廠最近招工20多次，一個(gè)女孩子都沒招到，男孩子也不多，現(xiàn)在年輕人都不愿進(jìn)廠了。”東莞市人力資源局局長(zhǎng)司琪則不無憂慮地表示：“人才是第一資源，東莞現(xiàn)在亟待解決‘第一資源’短缺問題，推動(dòng)制造業(yè)躍升。”

對(duì)“人”的渴求是一個(gè)層面。借此新政，東莞希望在5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)50萬非戶籍人口落戶的目標(biāo)。但從整個(gè)珠三角對(duì)人口的激烈競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境看，要實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)并不簡(jiǎn)單。夾在廣深兩座一線城市之間，周邊佛山、中山等制造業(yè)強(qiáng)市環(huán)繞，鄰市都競(jìng)相以寬松的落戶條件和豐厚的待遇增強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移人口的吸引力，東莞的競(jìng)爭(zhēng)壓力著實(shí)大。

對(duì)“人才”的渴求則是另一個(gè)層面。一組數(shù)字表明，“世界工廠”已今非昔比。2017年，東莞高新技術(shù)企業(yè)突破4000家，居廣東地級(jí)市之首;高技術(shù)制造業(yè)增加值占比提高到39%;先進(jìn)制造業(yè)增加值占比首次超過50%。東莞在“爬坡越坎”推動(dòng)制造業(yè)向全球價(jià)值鏈中高端邁進(jìn)中，深感人才匱乏。“技能人才需求在不斷增加，去年12月份就業(yè)登記中，技工上升到12.05%，人力資源市場(chǎng)供給和需求出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾。”東莞市人力資源局有關(guān)負(fù)責(zé)人分析。

在此形勢(shì)下，東莞入戶新政制定的思路非常清晰。“新政重點(diǎn)體現(xiàn)兩個(gè)方面的價(jià)值導(dǎo)向。”周雪萍表示，一方面是讓“人”安居樂業(yè)。不管是“兩個(gè)五年”門檻的設(shè)定，還是對(duì)新生代農(nóng)民工、舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、在該市大中專院校就讀的農(nóng)村學(xué)生等群體放寬落戶限制的新規(guī)，都體現(xiàn)了以更開放的姿態(tài)接納非戶籍人口扎根的導(dǎo)向。

另一方面是重點(diǎn)突出“人才優(yōu)先”的政策導(dǎo)向。新政提出對(duì)技術(shù)工人、高校及職業(yè)院校畢業(yè)生、歸國(guó)留學(xué)人員等重點(diǎn)群體全面放寬落戶限制，堅(jiān)決取消相關(guān)限制條件;同時(shí)在條件準(zhǔn)入類人才入戶“12條”中對(duì)各類人才敞開大門，具備初級(jí)技術(shù)職稱、國(guó)家注冊(cè)執(zhí)業(yè)資格、本科以上學(xué)歷，以及大專應(yīng)屆畢業(yè)生、廣東省內(nèi)職校和技校應(yīng)屆畢業(yè)生、在崗社工人才等都可直接申請(qǐng)入戶。此外，高技術(shù)企業(yè)、大型骨干企業(yè)、成長(zhǎng)型中小企業(yè)、鎮(zhèn)街重點(diǎn)企業(yè)等各類企業(yè)都可經(jīng)“企業(yè)自評(píng)人才”途徑，為緊缺技術(shù)崗位的員工申請(qǐng)入戶。

留住人才還需配套跟進(jìn)

公共服務(wù)和資源承載能力尚不足;入戶人才與城市發(fā)展還不匹配;高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展還未能留住人才。擴(kuò)大高層次人才規(guī)模仍需進(jìn)一步努力

楊園雖然催促女友楊斐然入戶東莞，但對(duì)自己落戶何地卻舉棋不定。在一家知名房地產(chǎn)公司開拓互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)務(wù)的楊園，拿著30萬元年薪，工作往返于東莞和深圳之間，戶口尚留在讀書地武漢。他告訴記者：“我一直在深圳繳社保，剛工作時(shí)還期待入戶，可現(xiàn)在深圳入戶政策松了，房?jī)r(jià)卻嚇到我了;東莞宜居，我已在鎮(zhèn)里買了房，可要入戶發(fā)展，還得再觀察一下前景;戶口留在武漢，不失為一條退路。”

不管是一線城市廣深、二線城市武漢還是東莞這樣的“新一線城市”都在敞開胸懷，但楊園們的猶豫讓戶籍政策的制定者們看到了這場(chǎng)“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”背后的復(fù)雜性。入戶新政成效如何?不是幾頁規(guī)定細(xì)則能決定的。東莞市人力資源局有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者坦言，戶籍制度改革走到今天仍然是塊難啃的“硬骨頭”，尤其對(duì)東莞這樣一個(gè)特殊人口結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的城市，要實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策效果，目前還有三個(gè)亟待解決的難題。

一是大量人口入戶帶來的公共服務(wù)和資源承載能力不足的難題。“東莞作為一個(gè)地級(jí)市，財(cái)政收入與廣州、深圳相比存在較大差距，但承載了與大城市相當(dāng)?shù)耐鈦砣丝诮逃⑨t(yī)療等公共服務(wù)和人口管理壓力。”該負(fù)責(zé)人稱。突出的例子是隨遷子女教育問題。數(shù)據(jù)顯示，目前東莞義務(wù)教育階段99.4萬名在校學(xué)生中，80.1萬名為非戶籍人口，教育服務(wù)均等化水平提升的壓力巨大。如在東莞塘廈鎮(zhèn)，近三年積分入戶的隨遷小孩超過了總隨遷人數(shù)的50%，公辦學(xué)校容量十分緊張。為此，塘廈鎮(zhèn)近幾年一直在實(shí)施公辦小學(xué)擴(kuò)班計(jì)劃，鎮(zhèn)政府每年的教育支出就增加近100萬元。擴(kuò)班計(jì)劃完成后，該鎮(zhèn)每年新增教育支出高達(dá)近5000萬元。

這是必須付出的代價(jià)。東莞市委書記梁維東近日談到如何打贏“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”時(shí)表示，“接下來，我們要花大力氣解決公共服務(wù)量不足、質(zhì)不優(yōu)問題。比如，持續(xù)加大教育投入，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供給。特別是在2017年實(shí)現(xiàn)新增隨遷子女義務(wù)教育公辦和補(bǔ)貼學(xué)校容量6.8萬個(gè)基礎(chǔ)上，挖掘公辦學(xué)位潛力，增加民辦學(xué)校容量補(bǔ)貼數(shù)量，向隨遷子女新提供學(xué)校容量13萬個(gè)”。

二是入戶人才與城市發(fā)展的匹配度問題。“在解決大量存量人口入戶的同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)，入戶的人才與城市發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)的需求還有一定的差距。”該負(fù)責(zé)人稱。

“要實(shí)現(xiàn)城市人才與產(chǎn)業(yè)同步升級(jí)，必須花大力氣提升勞動(dòng)者技能。”梁維東表示，東莞當(dāng)前的一項(xiàng)關(guān)鍵工作就是打造“技能人才之都”，以此為牽引，建設(shè)一支知識(shí)型、技能型、創(chuàng)新型勞動(dòng)者大軍。為此，東莞正雄心勃勃地實(shí)施一項(xiàng)“十百千萬”工程：“十”是初中及以下學(xué)歷的比例下降10%以上，技工的比例提升10%以上;“百”是開發(fā)認(rèn)定100個(gè)技能培訓(xùn)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn);“千”是建設(shè)1000個(gè)培訓(xùn)平臺(tái)，向社會(huì)提供1000門以上培訓(xùn)課程;“萬”是推動(dòng)100萬人提升學(xué)歷技能素質(zhì)，希望到2020年能夠取得明顯的階段性成效。

三是如何以產(chǎn)業(yè)留住人才的問題。東莞的人才工作一貫體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)向。有數(shù)據(jù)顯示，東莞的高端人才71%集中在企業(yè)。但是，對(duì)剛剛提出“向創(chuàng)新型一線城市挺進(jìn)”的東莞來說，高端人才還是異常緊缺。“必須以產(chǎn)業(yè)集聚人才，為人才提供更多干事業(yè)的平臺(tái)和機(jī)會(huì)。”該負(fù)責(zé)人說。

目前，東莞正瞄準(zhǔn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，構(gòu)筑高層次人才高地。梁維東說：“我們依托中子科學(xué)城、松山湖、濱海灣新區(qū)以及產(chǎn)業(yè)配套和集群效應(yīng)優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)高層次人才和創(chuàng)新科研團(tuán)隊(duì)，形成與廣州、深圳等城市的錯(cuò)位發(fā)展格局，攜手參與世界級(jí)城市群的人才競(jìng)爭(zhēng)。比如，隨著近年東莞智能手機(jī)產(chǎn)業(yè)快速壯大，智能手機(jī)產(chǎn)業(yè)鏈的高層次人才正加快向東莞集聚，新引進(jìn)的千億元級(jí)清華紫光芯片項(xiàng)目，預(yù)計(jì)將吸引一大批高層次人才來莞發(fā)展。”

“我們將制定未來5年—10年的長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，在存量上全面提升勞動(dòng)者技能，在增量上擴(kuò)大高層次人才規(guī)模，在面上提升公共服務(wù)水平，增創(chuàng)人力資源的質(zhì)量紅利。”梁維東滿懷信心地說。(經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)·中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 鄭 楊)

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